以習近平為總書記的黨中央推進農(nóng)村土地制度改革紀實
中國網(wǎng)1月13日訊 黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實際出發(fā)，著力推進土地制度改革，以改革促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。
農(nóng)民土地承包經(jīng)營權確權、登記、頒證工作取得長足進展，為實現(xiàn)“長久不變”打下堅實的基礎。2008年，黨的十七屆三中全會提出要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。”但“長久不變”的內(nèi)涵是什么？怎樣實現(xiàn)“長久不變”？這些都是政策上沒有明確從而導致理論界爭論不休的問題。2013年中央一號文件提出“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關法律制度。”2014年中央一號文件提出“抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。”2015年中央一號文件提出“對土地等資源性資產(chǎn)，重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍。”為了貫徹一號文件精神，2015年2月9日，農(nóng)業(yè)部等六部門聯(lián)合下發(fā)了《關于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的意見》，在2009年開始的1998個縣試點的基礎上，對2005年確權登記頒證工作作出了全面部署，提出了明確要求。一年來，這一工作進展順利，廣大農(nóng)民極為滿意。截至2015年10月，已有12個省開展整省推進試點,2160個縣開展了整縣推進試點。截至2015年6月底,全國已完成實測承包地面積3.5億畝,確權面積2.6億畝。為承包地確實權、頒鐵證,是現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎。這就給給農(nóng)民吃上了一顆長效定心丸，他可以在土地上進行長期投入,也可以放心流轉。截至2015年6月底，全國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營耕地流轉面積4.3億畝，占32.3%；轉包和出租占80.4%；轉出農(nóng)戶6542.1萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的28.4%。截至2015年底，全國已形成家庭農(nóng)場超過87萬家,農(nóng)民合作社超過150萬家,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)超過12萬家,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的生力軍且呈現(xiàn)年輕化趨勢。這一成效的取得，與確權、頒證工作不無關系。
實現(xiàn)了農(nóng)民承包土地的“三權分置”，擴大了農(nóng)村土地的權能。自2008年十七屆三中全會以來，農(nóng)村土地流轉速度大大加快，而流轉的僅僅是農(nóng)戶對承包土地的經(jīng)營權，并不是把承包權一同流轉。因此，客觀上要求中央出臺農(nóng)村土地承包權和經(jīng)營權分置的政策。
2013年7月，習近平總書記視察了武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所，了解涉農(nóng)產(chǎn)權交易尤其是土地流轉交易情況，提出土地承包權和經(jīng)營權應該分置的設想。2014年中央一號文件正式提出農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的政策，即“在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權”。這一政策具有重要的現(xiàn)實意義，不僅使農(nóng)民的土地流轉沒有了失地的后顧之憂，也可以賦予了經(jīng)營權更多的權能。
在此基礎上，2014年中央一號文件進一步提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能。……允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資。”2015年8月24日，國務院發(fā)布《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》，標志著長期被壓抑的農(nóng)村產(chǎn)權這一“沉睡的資本”終于被喚醒，廣大農(nóng)民終于有了可以到銀行進行抵押貸款的物品。這對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進具有重大意義。
“三塊地”改革取得了初步進展。2014年12月31日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著，我國農(nóng)村“三塊地”改革進入了試點階段。2015年2月25日，全國人大常委會決定授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。推進“三塊地”的改革，可以保護農(nóng)民土地權益，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，為新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造新的經(jīng)驗。
“三塊地”改革的大方向就是市場化和充分保護農(nóng)民合法權益。具體說來，一是完善土地征收制度。當前，土地征收存在的問題主要是征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機制不完善等問題。實際上，黨的十七屆三中全會已經(jīng)指出了征地制度改革的方向，即“嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。”試點方案也明確要求縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍，只有公益性用地才能啟動征地程序。全面公開土地征收信息，建立社會穩(wěn)定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。從發(fā)展方向看，經(jīng)營性用地要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接進入土地一級市場。二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。這部分土地指原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)或者遷移后，所遺留的廠房等用地，幾十年來在農(nóng)村大量閑置，不能充分發(fā)揮作用。其根本原因就是權能不完整、交易規(guī)則不健全。因此，試點方案提出要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股權能； 明確其入市的范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村宅基地制度明確，但各地在執(zhí)行過程中問題很多，且差異極大，主要是一些地區(qū)農(nóng)戶宅基地取得困難，一些地區(qū)農(nóng)民對宅基地的利用粗放等，因此，試點方案要求完善宅基地權益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式。有條件的地區(qū)探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉讓宅基地制度等等?？傊?，“三塊地”的改革要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農(nóng)民在其中的分配比例；建立健全土地增值收益在國家、集體和農(nóng)民個人之間合理分配的制度安排。
（作者孔祥智為中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授，農(nóng)村發(fā)展研究所所長）
